Frédéric Dufoing: “Vérités et mensonges sur le RIC”

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    Référendum citoyen RIC

    Frédéric Dufoing croit plus que jamais à l’utilité du RIC pour réformer nos institutions démocratiques et répond point par point à l’argumentaire de ses opposants. Ce dossier très étoffé fournira de nombreux éléments de réflexion à ceux qui souhaitent creuser le sujet, qu’ils soient d’accord ou pas avec la mise en place du RIC. Les lecteurs pourront se référer à nos autres textes sur le référendum citoyen pour trouver des avis contradictoires.


     

    Depuis que le référendum d’initiative citoyenne est devenu la revendication prioritaire et principale du mouvement des gilets jaunes, et que cette réforme politique essentielle est discutée, avec beaucoup de clairvoyance d’ailleurs, sur les réseaux sociaux, sur les ronds-points et dans les assemblées où se retrouvent ces mêmes gilets jaunes, les commentaires politiques et médiatiques vont bon train : la machine à mauvaise foi s’est mise à tourner à plein rendement.

    Ainsi, de plateaux en éditos, d’entretiens en débats « d’experts », entend-t-on deux types de positions, celle plutôt favorable aux gilets jaunes, d’une part, et celle des fayots et technocrates du conformisme, d’autre part. Et l’on se demande laquelle des deux est la moins malhonnête… Car, enfin, du côté des « sympathisants » des gilets jaunes, de Todd à Lordon, en passant par Polony, Mélenchon et Schneidermann, on se fend d’un « oui, mais… », suivi d’un « est-ce bien la question? », « il y a peu de chance que » ou d’un « il y a vraiment beaucoup d’obstacles à » ou encore d’un « c’est une vision maximaliste » assorti d’un glissement quasi immédiat vers  une interprétation du type : ce que les gilets jaunes veulent vraiment, c’est « plus de proportionnalité », « une sixième république », « un parlement réformé », « une représentation meilleure », « un changement d’élite », « plus de participation », « être mieux et plus souvent entendu », « un nouveau parti », « un dépassement des divisions droite et gauche », etc.

    C’est pour cela que le citoyen réclame le RIC : pour proposer des lois et non pas attendre qu’on les lui demande; pour dire et surtout décider ce qu’il veut et pas attendre passivement que quelqu’un veuille bien l’interpréter, le décrypter, le lui tirer du nez !

    Ces gens n’ont toujours pas compris qu’il n’y a pas, comme lors d’une élection parlementaire et particratique, une interprétation improbable à faire de la volonté « du citoyen », une lecture à proposer des « signes » donnés par « l’électeur », que nul n’a besoin de leurs bons offices pour comprendre ce que même un idiot peut comprendre : un gilet jaune qui est pour le RIC veut le RIC, et, pour le reste, eh bien on n’en sait rien, et faut le lui demander, ou qu’il le demande – et ça tombe bien, d’ailleurs, parce que c’est pour cela qu’il veut le RIC : pour proposer des lois et non pas attendre qu’on les lui demande; pour dire et surtout décider ce qu’il veut et pas attendre passivement que quelqu’un veuille bien l’interpréter, le décrypter, le lui tirer du nez ! Incroyable qu’après l’affaire Metoo on en soit encore à se demander si un oui est un oui, ou si un non est un non, et quelle intention réelle il y a derrière !  S’ils veulent le RIC, les gilets jaunes, c’est le RIC qu’il faut établir pour les satisfaire, un point c’est tout !

    On en parle beaucoup, justement, sur le banc des fayots, de BHL à Glucksman en passant par les membres du gouvernement et leurs séides éditocrates comme Apathie, Duhamel et consorts ; on en parle beaucoup, mais pour n’en rien dire de fondé, pour répéter et bavasser les clichés, les erreurs factuelles et historiques, les amalgames, les mensonges éhontés, les sophismes les plus sordides, en somme, la vulgate des carabistouilles habituelles.

    Seulement, voilà, ne leur en déplaise : ce RIC, non seulement il existe dans certains pays, et il a été maintes fois utilisé dans l’histoire, mais il y a des gens qui l’étudient, avec sérieux, avec objectivité, avec des outils scientifiques, autrement dit à l’aide d’études empiriques assez fécondes et nuancées, et souvent avec une pointe de méfiance, qui n’est du reste pas nécessairement nuisible.

    Aussi passerons-nous en revue et discuterons-nous les reproches classiques faits au référendum d’initiative citoyenne à l’aide de ces travaux et d’un peu d’honnêteté intellectuelle.

    RIC

    1/ Le RIC amènerait la tyrannie de la majorité et nuirait aux droits et intérêts des minorités.

    FAUX, quoique possible sauf à respecter certaines conditions !

    En théorie, une démocratie fonctionne avec des règles établissant qu’une majorité (quelle qu’en soit sa forme : absolue, relative, qualifiée) amène la décision et, en même temps, des mécanismes qui permettent à la minorité d’être protégée dans son intégrité intellectuelle, son existence juridique et dans ses intérêts : elle a la possibilité de retourner l’opinion, de revenir sur la loi, et dispose d’une série de droits individuels et collectifs permettant de renégocier la loi ou de contester sa légitimité et son application.

    Dans la mesure où la constitution prévoit, comme elle doit le faire dans toute démocratie digne de ce nom, des droits protégeant les minorités [1] et assurant une égalité effective des citoyens, il n’y a rien qui amène spécifiquement une « tyrannie de la majorité » en démocratie directe ou semi-directe, en tout cas, pas plus qu’en démocratie représentative – si ce n’est que le mécanisme de négociation personnelle et d’échange de bons procédés (soutiens-moi sur ceci et je te soutiendrai sur cela) entre parlementaires semble freiner les atteintes aux droits des minorités [2]. On peut, tout autant qu’au sein de celle-ci, intégrer des mécanismes de protection de certaines de ces minorités [3] (par exemple, des votes à majorité qualifiée lorsque le projet de loi touche leurs intérêts essentiels, notamment constitutionnels) ou un système de contrôle – en amont ou en aval du processus, avec des questions préjudicielles à toutes les étapes et surtout une capacité de saisine – par une cour chargée de repérer les lois ou propositions de loi opposées à la constitution, à des engagements internationaux supra-constitutionnels et aux principes admis de protection des minorités, comme c’est le cas aux Etats-Unis [4].

    Il y a justement eu de nombreuses études empiriques sur le sujet. Si certaines d’entre elles ont montré que des minorités pouvaient être défavorisées par des mesures qui les visaient directement et avaient été adoptées lors de procédures d’initiative populaire, notamment en Californie, ces initiatives étaient plutôt rares et leur adoption souvent due au manque de participation ou de cohésion des minorités (car tous les membres d’une minorité ne votent pas nécessairement de la même manière, n’ont pas toujours les mêmes intérêts) ; d’autres facteurs favorisant l’adoption de telles lois sont l’intervention des partis (comme certains partis d’extrêmes droite en Suisse) et certains contextes internationaux qui, médias et discours politiques aidant, renforcent les stéréotypes.

    En Suisse, à l’échelon fédéral ou cantonal, parmi les diverses propositions touchant négativement les minorités (et la minorité de religion musulmane en particulier), peu ont abouti.

    En Suisse, à l’échelon fédéral ou cantonal, parmi les diverses propositions touchant négativement les minorités (et la minorité de religion musulmane en particulier), peu ont abouti – le cas de la loi, particulièrement discriminatoire, sur la construction des minarets de mai 2007 étant unique. On note par contre que les référendums visant à l’extension des droits des minorités sont eux aussi souvent des échecs en Suisse [5].

    Globalement, les intérêts des minorités sont plutôt bien défendus en démocratie (semi) directe [6], notamment parce que des propositions qui ne s’adressent pas nécessairement à des minorités peuvent avoir un impact très positif pour celles-ci ou que des membres des majorités peuvent avoir des intérêts ou des valeurs communes semblables à ceux des minorités [7]. Les minorités sont du reste plutôt favorables aux outils de démocratie directe dans les pays où ils existent, ce qui en dit long.

    L’inverse est bien entendu possible : des propositions ne visant pas des minorités peuvent parfois les toucher davantage. Le seul problème réel concernant les minorités demeure celui des minorités sans voix, comme les immigrés, ou de minorités importantes qui, comme celle des latinos de Californie, perdent plus qu’elles ne gagnent sans doute parce qu’elles sont perçues comme des menaces pour l’emploi [8].

    La question des minorités renvoie à celle du respect par les lois référendaires des normes constitutionnelles et internationales, ou encore du jus cogens.

    2/ Le RIC soumettrait le débat public aux passions de la foule.

    FAUX ET MALHONNETE !

    Cet argument se base sur un préjugé et postule, d’une part, que l’action politique de monsieur tout le monde est systématiquement réactive et affective, d’autre part que le vote suit immédiatement la proposition de loi, enfin que le comportement de monsieur tout le monde est nécessairement grégaire, relève de la logique des foules.

    Or, le processus de mise au vote d’un projet de loi prend souvent plusieurs années (quatre ans en Suisse), fût-ce parce qu’il faut récolter les signatures (ce que ne fait pas un parlement qui « débat » et légifère très vite avec les intérêts électoraux et ceux des partis comme cravaches et orientations).

    En outre, les expériences de démocraties directes existantes montrent exactement le contraire ; à vrai dire, plus l’habitude de légiférer et de prendre la décision est forte, moins l’aveuglement passionnel joue. Enfin, le comportement grégaire n’est a priori pas plus ni moins opérant que dans le cas de l’élection d’un représentant. On pourrait même avancer que les biais cognitifs (comme le conformisme), qui caractérisent les individus plongés dans un groupe voire une foule sont plus présents en régime représentatif, puisque les partis embrigadent et rassemblent leurs partisans et militants dans de grandes messes et célébrations qui convoquent et confirment leur soumission aux mots d’ordre électoraux…

    3/ Le peuple serait incompétent pour répondre à certaines questions.

    FAUX ET ABSURDE !

    La démocratie est par définition un régime politique où l’on reconnaît à chaque citoyen la rationalité nécessaire à l’analyse d’un problème et à la prise de décision ; il est donc incompatible avec le principe même de la démocratie de refuser au citoyen le droit de le faire. La vérité, c’est que refuser à chaque citoyen le droit de participer à la prise de décision, c’est refuser la démocratie dans son principe essentiel et spécifique.

    Au passage, si l’on reconnaît l’incompétence du peuple à prendre une décision vis-à-vis d’une loi, alors pourquoi ne la reconnaît-on pas vis-à-vis de l’élection d’un représentant [9] ? Serait-on plus compétent dans la renonciation au pouvoir de décision que dans la décision ? N’est-ce pas, là encore, l’opposé de l’esprit démocratique ?

    L’incohérence d’un tel raisonnement se manifeste tout particulièrement si l’on rappelle que la loi prévoit que le consentement éclairé (c’est-à-dire informé) d’un individu est nécessairement requis, par exemple, pour tout traitement médical ou pour toute expérimentation sur sa personne, et que l’un et l’autre peuvent avoir des effets à long terme sur l’individu qui en est le sujet et son entourage ; c’est l’individu lui-même qui consent, pas un représentant, un tuteur ou quiconque parlant en son nom, à moins qu’il soit jugé comme incapable. Pourquoi dès lors cela serait-il différent pour des questions dont l’importance est au moins équivalente à celle de sa survie et de sa dignité personnelle, et qui ont des effets aussi décisifs sur la vie des individus et de leur communauté ?

    La pluralité des points de vue est toujours bonne conseillère et plus assurée quand tout le monde participe au processus de décision.

    D’autre part, la pluralité des points de vue est toujours bonne conseillère et plus assurée quand tout le monde participe au processus de décision. Le « peuple » comprend par définition une très grande diversité de personnes, ce qui n’est pas le cas de la composition sociologique des parlements ; la multiplicité des points de vue et des compétences, même hors des institutions, a bien davantage de place dans un régime direct que dans un régime parlementaire où les représentants, pas plus compétents que quiconque, interrogent des experts qui, s’ils ont parfois une légitimité « objective » sur des questions techniques, n’en ont aucune sur les valeurs et les projets de société : ce n’est pas parce qu’on comprend le fonctionnement de quelque chose qu’on est plus apte qu’un autre à porter un jugement moral ou politique sur cette chose, ses implications et ses effets.

    Faut-il être ingénieur nucléaire pour donner son avis sur le développement de l’énergie du même nom ? Faut-il ajouter que l’expertise n’est pas donnée une fois pour toute : n’importe qui peut l’acquérir ? Et il est même probable que l’intérêt que l’on porte à un problème augmente[10] cette expertise : plus la décision est grave, plus la responsabilité est grande, plus sérieuse est la volonté de comprendre. Aussi, l’expert est utile à la prise décision ; il ne doit pas pour autant en être l’auteur exclusif.

    De fait, n’est-il pas plus difficile de comprendre une décision politique lorsqu’on ne doit y réfléchir que tous les quatre ans, dans un package électoral où il faut prendre tout sans discriminer, ce que l’on veut ou pas, et de surcroît tenir compte des intérêts, des intentions et de la personnalité des représentants [11] ? Mieux, les études empiriques ont montré que plus il y a des référendums, plus les connaissances politiques augmentent [12], même si elles touchent davantage certaines catégories sociales que d’autres, et que les enjeux du vote (en particulier pour des sujets importants) sont parfaitement compris. Bien sûr, les individus peuvent avoir des informations limitées et être soumis à des biais cognitifs, c’est-à-dire à des erreurs de raisonnements, et à des influences néfastes, mais pas plus, pas moins que des parlementaires qui ne sont ni tenus par leurs engagements électoraux (puisqu’ils n’ont aucun mandat impératif), ni enjoints de justifier les choix qu’ils font à la place des autres, ni mêmes moralement fiables : après tout, que sait-on vraiment d’eux [13] et des jeux politiques au sein de leurs partis ?

    4/ Le RIC augmenterait les fractures existant déjà au sein de la société.

    FAUX !

    Là encore, non seulement l’expérience prouve que c’est faux (la Suisse comprend quatre communautés linguistiques sans que la guerre civile ait eu lieu, alors que la Belgique, régime représentatif par excellence, se complaît dans une guerre institutionnelle absurde depuis quarante ans), mais quand bien même cela serait vrai, rien n’empêche, comme on l’a déjà dit à propos de la protection des minorités, d’instaurer des procédures de majorité qualifiée ou d’autres mécanismes de protection des intérêts des minorités, par des quorums dans la récolte des signatures, etc.

    Enfin, le RIC permet aussi de mettre en avant des enjeux qui rassemblent, ce qui est rarement le cas dans la logique particratique qui préside à la représentation. Il faut ajouter un autre effet de la démocratie (semi) directe : elle pousse aux compromis, parce qu’on sait que la population a une réactivité potentielle aux décisions prises. On est donc obligé de formuler les propositions les plus consensuelles possibles.

    Nenad Stojanovic, qui étudie les effets de la démocratie directe sur les minorités linguistiques, défend l’idée que, même si des tensions entre communautés linguistiques peuvent être occasionnellement accrues par l’usage du référendum d’initiative populaire [14], l’usage fréquent voire régulier de cet outils produit quatre effets positifs [15] : (1) il permet aux minorités d’être entendues dans le cadre d’une politique nationale ; (2) il crée des obstacles [16] à la constructions de discours stéréotypés par les politiciens ou la presse, notamment parce qu’il manifeste précisément les disparités de préférences et les points communs entre les communautés ; (3) ce faisant, il permet l’émergence d’un espace de réflexion, de partage des points de vue et d’engagement des associations et des organisations politiques au-delà des « frontières linguistiques », comme on le voit en Suisse avec l’intervention de politiciens locaux pour défendre ou attaquer certaines propositions [17].

    5/ En les sortant des assemblées parlementaires, le RIC ramènerait les débats publics dans la rue, avec un risque accru de violence.

    FAUX !

    Là encore, on postule que le « peuple » est incapable d’un débat serein. Or, le cas suisse et bien d’autres prouvent le contraire alors qu’en revanche nombre de régimes parlementaires ont permis, favorisé voire amené d’effroyables violences d’Etat ou civiles (la question royale en Belgique, les émeutes de 1934 en France, les émeutes de Los Angeles en 1992, etc., et les émeutes des gilets jaunes ces derniers mois : la liste est très longue). La violence tient moins au moyen de prendre la décision qu’à la décision qui est prise. De plus, le fait qu’une loi puisse être directement et institutionnellement remise en cause a un effet clair d’apaisement des consciences, car l’alternative reste possible.

    6/ Le RIC soumettrait la réflexion politique aux médias et aux lobbies.

    FAUX, quoique le risque existe sauf à respecter certaines conditions !

    Aux Etats-Unis, les outils de démocratie directe ont d’abord été mis en place par les populistes (qui n’ont rien à voir avec ce que l’on entend aujourd’hui dans les médias lorsqu’on parle de « populisme ») pour lutter contre les monopoles et les lobbies, mais ce fut de ce point de vue un échec ; l’utilisation des votations par le parti d’extrême droite UDC en Suisse montre aussi que ce risque est bien réel : les partis politiques ont hélas appris à s’en servir. Les lobbies aussi, parfois avec succès.

    Mais le risque n’est pas plus grand qu’en démocratie représentative ; la seule différence est la transparence : la visibilité de l’action et des intérêts de ces lobbies est en définitive légèrement meilleure dans le cadre d’une démocratie directe. Il n’en demeure pas moins que des mécanismes de vigilance doivent encore être inventés, et c’est là une vraie réflexion pour les partisans du RIC.

    Les campagnes en démocratie directe sont hélas très coûteuses et les lois les plus susceptibles d’assentiment ont généralement bénéficié d’une vraie mobilisation militante.

    Par ailleurs, les campagnes en démocratie directe sont hélas très coûteuses et les lois les plus susceptibles d’assentiment ont généralement bénéficié d’une vraie mobilisation militante, ce qui favorise les organisations déjà puissantes et défavorise le citoyen lambda. Là encore, des mécanismes promouvant une information complète et systématique doivent être mis en place. De même, les filtres au lancement des initiatives doivent être les plus limités possibles pour ne pas laisser la prééminence à ces partis et lobbies : plus les filtres sont légers, plus les individus, petits groupes et petites organisations participent. Le moyen véritable de limiter le pouvoir des lobbies, c’est de laisser la possibilité aux petits d’apporter leurs contrepoints et contrepoids. L’arme juridictionnelle peut aussi être utilisée, par exemple en instaurant un contrôle de transparence (du financement ou des implications de la loi pour les entreprises et partis, par exemple) ou de conflit d’intérêt.

    On peut aussi imaginer d’interdire complètement ou partiellement l’usage du RIC aux partis et grandes entreprises, ou encore imposer un strict financement public (et donc limité) des campagnes. Des coopératives citoyennes (donc privées, mais avec transparence des financements) peuvent aussi être créées pour financer les campagnes, le tout devant être légalement encadré, sous contrôle citoyen plus qu’étatique.

    7/ Le RIC serait impossible à organiser pour des populations d’Etats modernes, qui comprennent des dizaines voire des centaines de millions de personnes.

    FAUX, si certaines conditions sont là encore respectées !

    C’est là un autre reproche qui pourrait sembler valide : la démocratie directe à Athènes rassemblait entre 40.000 et 50.000 citoyens ; un débat en assemblée y était encore possible – quoique le lieu de rassemblement favorisait certaines catégories de population. Si le vote ne pose pas de problème, le débat est plus difficile à assurer : rassembler des millions de personnes au même endroit au même moment et de manière régulière est bien sûr impossible, même par le truchement des nouvelles technologies informatiques.

    Mais est-ce bien nécessaire ? Si la confrontation des opinions en face à face est indéniablement utile, elle souffre de nombreux biais socio-psychologiques (temps de parole difficile à distribuer équitablement, minorités moins audacieuses dans les interventions, personnalités plus timides, coups de force rhétoriques, effets de preuve sociale et de conformisme, etc.). Il existe d’autres moyens de réfléchir en commun : le partage des écrits et des informations, le fait de différer les réactions, la confrontation solitaire et réflexive aux arguments sont au moins aussi utiles. Aussi peut-on multiplier les rencontres locales, en groupes restreints et synthétiser les résultats des discussions, puis les diffuser. Quant aux votes, on peut en proposer plusieurs lors de chaque scrutin pour ne pas multiplier les occasions de déplacement ; ceux qui suscitent le plus de controverses peuvent être proposés en même temps que ceux qui intéressent le moins les foules, afin d’augmenter le nombre de participants.

    Référendum d'initiative citoyenne

    8/ Sauf important quorum, la légitimité du RIC serait limitée.

    PARFOIS PARTIELLEMENT VRAI !

    Le vrai problème de la démocratie directe est celui de la participation : non seulement peu de gens participent effectivement aux scrutins (quoique tout de même bien plus qu’en démocratie représentative et avec une plus forte représentativité sociale), sauf pour des sujets très mobilisateurs et dans des circonstances exceptionnelles, mais c’est hélas encore plus vrai pour les membres de classes sociales « inférieures » [18].

    Là encore, on ne peut contrer ce phénomène qu’en établissant des quorums de légitimité – mais, alors, on rend invalides la plupart des lois, même celles qui ont, de manière très concrète, largement mobilisé. Il s’agit donc de trouver des formules qui permettent une réelle légitimité tout en ne bloquant pas le processus et la décision. On notera cependant que l’existence d’outils de démocratie directe (et particulièrement du référendum d’initiative populaire) peut avoir un effet positif sur la participation aux autres scrutins et qu’il n’en a pas de négatif ; autrement dit, il arrive assez souvent que les gens qui bénéficient d’outils de démocratie directe soient plus engagés dans les scrutins représentatifs [19].

    9/ Le RIC rendrait le système politique instable.

    FAUX !

    La démocratie directe rendrait la politique incohérente (les lois votées s’opposeraient les unes aux autres), imprévisible et incompréhensible (les changements continuels d’orientations d’un peuple dirigé par ses passions plus que par sa raison ne permettraient plus la continuité et la lisibilité d’une politique, de ses institutions, voire de ses principes primordiaux). Les procédures de recall, en particulier, menaceraient les responsables politiques, les paralysant dans leur travail et favorisant la démagogie. Or, on s’aperçoit que ces procédures sont peu utilisées, et plutôt à l’échelon local. Les Etats qui les proposent, comme la Californie, n’ont pas plus de problème de cohérence que n’importe quelle démocratie représentative.

    Cette inquiétude part d’un cliché : celui de la versatilité du peuple. Or, il faut rappeler que, pour le meilleur et pour le pire, la plupart des gens ont une tendance plutôt conservatrice, ils préfèrent la stabilité des institutions plutôt qu’un changement continuel ; que les procédures référendaires prennent plusieurs années, qui correspondent à des législatures dans les régimes parlementaires ; que, au pire, des mesures peuvent-être mises sur pied pour empêcher des changements d’orientation trop rapides de la politique (par exemple, hors urgence, la remise en question d’une loi référendaire peut être différée de plusieurs années, etc.) ; qu’enfin l’usage régulier du RIC instaure dans un régime semi direct une tendance très claire au compromis large et à la prise en compte du maximum d’intérêts dans la population, tout simplement parce que ne pas le faire compromet la viabilité de la loi, laquelle peut être remise en cause par un autre RIC.

    10/ Le RIC permettrait l’accès au pouvoir des démagogues et des idées les plus extrêmes.

    FAUX !

    Les expériences de démocratie semi directe (en Suisse, en Californie, etc.) montrent exactement le contraire. L’accès de démagogues au pouvoir est en très grande majorité favorisé par les démocraties parlementaires (les cas de Hitler et de Mussolini, arrivés au pouvoir par des jeux parlementaires, le démontrent en suffisance) et les plébiscites organisés par des démagogues tels que Napoléon ou Napoléon III en France [20] n’ont rien à voir avec le RIC, et il ne faut cesser de souligner leur danger et leur faiblesse démocratique. Quant à l’usage des référendums dans les cadres dictatoriaux, il va de soi qu’ils n’ont rien de démocratique [21]. Il faut aussi souligner que les outils de démocratie directe, permettant de limiter le pouvoir du gouvernement, limitent d’autant plus celui des démagogues, et que ces outils une fois acquis, les populations y renoncent difficilement. Les possibilités d’interventions permanentes de la population et l’habitude prise à le faire rendent beaucoup plus opérant le refus de la démagogie et des pouvoirs autocratiques.

    11/ Le RIC permettrait l’avènement de « mauvaises » lois.

    ABSURDE !

    D’abord, il est bien difficile de qualifier objectivement une « mauvaise loi » (une loi est toujours mauvaise pour quelqu’un et il y a toujours de bonnes raisons d’être contre), sinon à croire qu’elle est nécessairement mauvaise parce qu’elle a été produite et adoptée par la population. Ce reproche est une autre manière de formuler le mépris que l’on a des « autres », et de la population en général.

    Ensuite, quand les opposants au RIC évoquent ces mauvaises lois, elles touchent à peu près systématiquement à la question de l’immigration et de la peine de mort. Rappelons d’abord que des mesures de restriction aussi bien que d’ouverture à l’immigration ont été prises dans les régimes représentatifs, aussi bien présidentiels que parlementaires : ni les mesures de Trump, ni les mesures franchement discriminatoires du gouvernement hongrois n’ont été prises par l’usage du RIC. En admettant qu’une restriction de l’immigration soit une mauvaise loi, le risque de ce type de loi n’est pas moins ou plus grand en régime représentatif que direct.

    Rappelons que le rétablissement de la torture aux Etats-Unis a été adopté en régime représentatif et présidentiel durant les années Bush  et que c’est bien ce même régime qui a ouvert un camp de concentration à Guantanamo.

    Rappelons que le rétablissement de la torture aux Etats-Unis a été adopté en régime représentatif et présidentiel durant les années Bush  et que c’est bien ce même régime qui a ouvert un camp de concentration à Guantanamo ; ou encore qu’un Etat comme Israël, parfaitement représentatif, a généré des lois objectivement discriminatoires envers des minorités. Le Brésil – autre régime représentatif et présidentiel – a lui aussi permis de véritables massacres de populations et des mesures discriminatoires envers certaines de ses minorités. Et que dire des régimes représentatifs durant la colonisation ! Faut-il faire l’inventaire des massacres, mesures discriminatoires et autorisations de torture dont se sont rendues coupables les démocraties représentatives dans leurs colonies ?

    La Suisse – le régime le plus direct au monde – est très loin d’avoir les résultats catastrophiques de ces pays ; et les rares propositions objectivement discriminatoires qui y ont été proposées, et dont une infirme partie ont été adoptées, l’ont été par des partis politiques. La Suisse n’a d’ailleurs pas rétabli la peine de mort !

    Les opposants aux RIC adorent menacer ou flatter les électeurs en leur présentant des lois qui les effraient ou les excitent comme inéluctables par l’usage du référendum. Il n’en est rien dans les faits : rien n’est jamais joué, surtout quand le débat se déroule ou peut se dérouler indépendamment des jeux de partis et du marketing électoral.

    Enfin, finalement, en démocratie, une loi ne peut être que légitime ou non : elle doit avoir fait l’objet d’un vrai débat rationnel, d’une procédure respectable et respectée et d’une adoption en bonne et due forme par la population eu égard à ces règles. Elle est politiquement (et moralement) bonne ou mauvaise selon les points de vue, et peut toujours être modifiée. C’est ce qui fait le génie et la supériorité de la démocratie sur toute autre organisation politique, et c’est ce qui rend encore plus nécessaire le RIC. La démocratie n’est pas le moins pire des régimes politiques : elle est le meilleur, parce qu’elle n’impose aucun critère qui permette de dire qu’une action est définitivement et absolument bonne ou mauvaise ; pour ce faire, elle préserve institutionnellement la possibilité du doute et du renversement.

    12/ Le RIC surchargerait le système politique de demandes, qui seraient alors impossible à traiter.

    Factuellement FAUX !

    Les démocraties (semi) directes imposent des filtres pour éviter les surcharges administratives et les demandes farfelues [22] ; moins de la moitié arrivent généralement à être proposées au suffrage populaire. Outre les filtres prévus, comme la récolte des signatures, la charge administrative, l’éventuel contrôle juridictionnel et la difficulté de mise en place d’une campagne coûteuse et longue, la motivation et l’organisation logistique des défenseurs d’une proposition de loi sont en soi un obstacle particulièrement efficace : il y a moins de propositions aberrantes en démocratie directe que de partis ridicules ou de candidatures grotesques en démocratie représentative.

    Le principe que toute demande puisse être entendue en démocratie n’implique pas qu’elle puisse être à n’importe quel prix mise en œuvre : comme pour n’importe quelle autre loi, si le budget ou l’organisation administrative n’a pas les moyens de sa mise en œuvre, la loi référendaire restera au placard ! Là encore, aucun des cas où le RIC est appliqué n’a amené de surcharge administrative.

    13/ Le RIC serait incompatible avec un système basé depuis longtemps sur la démocratie parlementaire.

    FAUX ! Et sophistique !

    Voilà un vieux sophisme que cet argument : puisque quelque chose est ancien, traditionnel, il est bon et inchangeable. Bien avant d’être une démocratie parlementaire, la France était une monarchie de droit divin, qui s’était de plus en plus centralisée avec Louis XIV : elle a pourtant bien changé et quasiment personne ne voudrait plus de l’ancien régime !

    14/ Le RIC remettrait en cause l’Etat de droit et les accords internationaux.

    FAUX, mais à la condition, ici encore, de respecter certaines règles !

    C’est là sans doute l’une des questions les plus sérieuses que pose le RIC. Le problème de l’état de droit se résout assez facilement. C’est moins vrai pour le second, à savoir celui des accords internationaux, qui demande une vraie réflexion.

    Qu’est-ce que l’Etat de droit ? Il s’agit moins un contenu (contrairement à ce qu’on affirme dans les médias, qui l’assimilent au refus de la torture ou de la peine de mort) qu’un ensemble de procédures cohérentes soumettant les actions politiques à la logique de la loi, réduisant l’arbitraire, protégeant les droits de l’individu contre la puissance de l’Etat, imposant à l’action publique des règles de proportionnalité, d’équité, etc. C’est aussi un Etat où existent des institutions indépendantes, qui peuvent vérifier que toutes procédures sont fonctionnelles, et obliger juridiquement ses organes à les respecter. Ces institutions peuvent être des organisations internationales, comme la CEDH, qui offre un recours externe au système juridique d’un Etat si celui-ci est jugé défaillant.

    Certains opposants au RIC craignent que des lois ou modifications constitutionnelles adoptées sur proposition populaire ne remettent en cause ce système. C’est effectivement possible – mais, là encore, pas plus, pas moins que dans un régime représentatif, comme on l’a vu avec le nazisme, où les pleins pouvoirs dictatoriaux ont été votés par un parlement, ou plus récemment en Turquie, en Hongrie, au Venezuela ou au Brésil. A vrai dire, les remises en cause de l’Etat de droit sont constantes – c’est bien pour cela que la Cour Européenne des Droits de l’Homme est si souvent saisie. En Suisse, certains partis politiques hostiles aux protections qu’offre l’Etat de droit aux migrants refusent que des juridictions comme la CEDH puissent s’opposer aux décisions politiques prises par décision référendaire, au nom de la souveraineté populaire.

    A moins de supposer que le peuple soit nécessairement avide de démagogues et de totalitarisme, voire uniformément suicidaire, la mise au ban de la démocratie directe au profit de la démocratie représentative n’a pas lieu d’être.

    Cependant, à moins de supposer que le peuple soit nécessairement avide de démagogues et de totalitarisme, voire uniformément suicidaire (au contraire de représentants qui seraient tous sages, ce que l’histoire de deux siècles de colonisation et d’essais totalitaires dément), la mise au ban de la démocratie directe au profit de la démocratie représentative n’a pas lieu d’être. Par contre, comme on l’a vu dans le cas de la protection des minorités, la meilleure parade contre ces remises en cause de l’Etat de droit, c’est l’existence d’organes juridictionnels puissants, circonscrits et qui fassent activement participer le peuple. La Cour constitutionnelle et le Conseil d’Etat doivent pouvoir contrôler les lois référendaires et leurs décrets d’application eu égard à la constitution et/ou aux accords internationaux qui leurs seraient supérieurs.

    Il serait d’ailleurs essentiel que la composition de ces organes juridictionnels comprenne, en sus de juges professionnels (et non d’anciens politiciens comme c’est le cas pour la cour constitutionnelle française), des juges non professionnels, tirés au sort sur base volontaire pour des périodes déterminées, qui participeraient à la décision, à la fois pour vérifier que la logique du peuple n’est pas trahie et pour témoigner de l’importance du rôle de ces organes et défendre leur logique. Au passage, il faudrait étendre la participation décisoire des citoyens aux procédures de justice en général, associer plus souvent des juges non professionnels aux juges professionnels pour faire vivre la logique judiciaire en direct, dans ses aspects techniques et dans l’application concrète et complexe des valeurs qu’elle défend. Car il est de l’intérêt de tous que les normes et procédures de l’Etat de droit soient respectées.

    La question des accords internationaux est plus délicate. Il est parfaitement logique que le peuple puisse décider de rompre unilatéralement un accord international – de la même manière qu’on peut rompre unilatéralement un contrat : en en subissant les conséquences ! De nombreux régimes représentatifs l’ont fait, parfois d’ailleurs sans l’accord du peuple : ici encore, l’opposition entre régime représentatif et direct n’est pas pertinente. Ce qui est en jeu, c’est la confiance des Etats les uns envers les autres. La versatilité d’un Etat, le manque de continuité peut nuire à la volonté des autres Etats de passer un accord.  Néanmoins, aucun régime direct ou semi direct ne s’est montré plus versatile que les régimes représentatifs, fût-ce parce que le peuple, comme on l’a déjà dit, a lui aussi besoin de stabilité à moyen comme à long terme et, techniquement, parce que la remise en cause d’un traité par un référendum prend le temps du référendum, c’est-à-dire plusieurs années, durant lesquelles la rupture éventuelle est débattue, donc en théorie anticipée par les partenaires.

    Bilan.

    Parmi les problèmes réels – et non pas fantasmés – que posent le RIC, un seul d’entre eux lui est propre : la difficulté d’une assemblée délibérative générale et régulière, dont nous avons vu qu’elle n’était pas nécessaire, même si le principe de l’assemblée reste souhaitable. Parmi les autres problèmes, partagés cette fois avec les régimes représentatifs, les plus sérieux ne sont pas sans réponses plausibles et efficaces, notamment au travers de mécanismes et procédures juridictionnels qui impliquent une plus grande participation de la population (juges non professionnels et saisines ouvertes). Là où la souveraineté populaire effective peut être problématique, la collaboration active et intensive du pouvoir judiciaire avec le peuple permet de sains freinages et un vrai travail d’éducation. Cependant, cette participation au pouvoir judiciaire doit être semblable à la participation au pouvoir législatif : effective, décisive. Il ne s’agit pas seulement de consulter, de demander des avis, mais de prendre des décisions. L’élaboration de la loi doit être complétée par son interprétation, sa « mise en cohérence » et son évaluation techniques par tout le monde.

    Frédéric Dufoing

     

    [1] Pour un passage en revue des études sur ce sujet, lire HAIDER-MARKEL D.P., QUERZE A., LINDAMAN K., Lose, Win or Draw, « Reexamination of Direct Democracy and Minority Rights », in LINDAMAN K.L. (ed.), Direct Democracy. The Struggle For Democratic Responsiveness and Representation, Ideabate Press, New York, 2011, pp. 147-164

    [2] DANACI D., « The Minaret Ban in Switzerland : An Exception to the Rule ? », in MARXER W. (éd.), Direct Democracy and Minorities, Spinger, Heidelberg, 2012, p. 157

    [3] ZOGG S., La Démocratie directe en Europe de l’ouest, Centre européen de la culture, Actes sud, Paris, 1996,  p. 29

    [4] CHRISTMANN  A., « Direct Democracy and the Rule of Law – Assessing a Tense Relationship »,  in MARXER W. (éd.), Direct Democracy and Minorities, Springer, Heidelberg, 2012, p. 58

    [5] DANACI D., « The Minaret Ban in Switzerland : An Exception to the Rule ? », in MARXER W. (éd.), Direct Democracy and Minorities, Spinger, Heidelberg, 2012, p. 161

    [6] HEUSSNER H.K., « Minorities and Direct Democracy in the USA : Direct Legislation Concerning Minorities and Instruments of Minority Protection », in MARXER W. (éd.), Direct Democracy and Minorities, Spinger, Heidelberg, 2012, p. 142. L’auteur insiste par contre sur la nécessité d’un contrôle juridictionnel des lois référendaires dont nous parlerons plus bas.

    [7] HAJNAL Z. L., GERBER E.R., LOUCH H., « Minorities and Direct Legislation : Evidence from California Ballot Proposition Elections », in LINDAMAN K.L. (ed.), Direct Democracy. The Struggle For Democratic Responsiveness and Representation, Ideabate Press, New York, 2011, pp. 165-169

    [8] HAJNAL Z. L., GERBER E.R., LOUCH H., « Minorities and Direct Legislation : Evidence from California Ballot Proposition Elections », in LINDAMAN K.L. (ed.), Direct Democracy. The Struggle For Democratic Responsiveness and Representation, Ideabate Press, New York, 2011, p. 170

    [9] GEISSBUHLER S., « Does direct democracy really work ? A review of the empirical evidence  from Switzerland », in Przegląd Politologiczny, n° 4, 2014, pp. 87-97,  http://przeglad.amu.edu.pl/wp-content/uploads/2015/02/pp-2014-4-087.pdf , p. 89 et ZOGG S., La Démocratie directe en Europe de l’ouest, Centre européen de la culture, Actes sud, Paris, 1996,  p. 28

    [10] BUDGE I., The New Challenge of Direct Democracy, Polity Press, Cambridge, 1996, p. 71

    [11] ALBER E., « Ethnic Governance and Direct Democracy : Perils and Potential », in MARXER W. (éd.), Direct Democracy and Minorities, Spinger, Heidelberg, 2012, p. 84

    [12] QVORTRUP M. (s.d.), Direct Democracy. A Comparative sudy of the Theory and Practice of government by the people, Manchester University Press, manchester, New York, 2013, pp. 89-91 et p. 154. Il faut cependant signaler que d’autres études sont plus mitigées sur ce sujet, comme SCHLOZMAN D., YOHAI I., « How Initiatives Don’t Always Make Citizens : Ballot Initiatives in the American States », 1978-2004, in LINDAMAN K.L. (ed.), Direct Democracy. The Struggle For Democratic Responsiveness and Representation, Ideabate Press, New York, 2011, pp. 81-91

    [13] QVORTRUP M. (s.d.), Direct Democracy. A Comparative sudy of the Theory and Practice of government by the people, Manchester University Press, manchester, New York, 2013, p. 91

    [14] Même en Suisse, la question linguistique peut poser problème comme on le voit dans STOJANOVIC N., « Direct Democracy : a Risk or an Opportunity for Multicultural Societies ? The Experience of the Four Swiss Multilingual Cantons », in International Journal on Multicultural Studies, vol. 8, n° 2, 2006, pp. 183-202

    [15] STOJANOVIC N., Direct Democracy and the Political Integration of the Linguistic Minorities in a Multilingual Country, Recode online working paper, n° 3, mai 2012, http://www.recode.info/wp-content/uploads/2013/02/Stojanovic-Nenad-2012-RECODE.pdf, p. 3

    [16] STOJANOVIC N., Direct Democracy and the Political Integration of the Linguistic Minorities in a Multilingual Country, Ibid.,  p. 4

    [17] STOJANOVIC N., Direct Democracy and the Political Integration of the Linguistic Minorities in a Multilingual Country, ibid.,  p. 7

    [18] PAPADOPOULOS Y., Démocratie directe, Economica, Paris, 1998, pp. 46-47  et ZOGG S., La Démocratie directe en Europe de l’ouest, Centre européen de la culture, Actes sud, Paris, 1996,  pp. 178-179

    [19] QVORTRUP M. (s.d.), Direct Democracy. A Comparative sudy of the Theory and Practice of government by the people, Manchester University Press, manchester, New York, 2013, pp. 39-40

    [20] ZOGG S., La Démocratie directe en Europe de l’ouest, Centre européen de la culture, Actes sud, Paris, 1996,  pp. 45-47

    [21] Voir à ce propos l’étude qui y est consacrée dans ALTMAN D., Direct Democracy Worldwide, Cambridge University Press, New York, 2011, pp. 88-109

    [22] PAPADOPOULOS Y., Démocratie directe, Economica, Paris, 1998, pp. 46-47  et ZOGG S., La Démocratie directe en Europe de l’ouest, Centre européen de la culture, Actes sud, Paris, 1996,  pp. 139-145

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